Варто одразу визначити принципову різницю між громадською експертизою та громадською АНТИКОРУПЦІЙНОЮ експертизою.
Стаття 55 Закону України «Про запобігання корупції» визначає, що з метою виявлення у діючих нормативно-правових актах і проєктах нормативно-правових актів факторів, які сприяють або можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень, розроблення рекомендацій щодо їх усунення проводиться антикорупційна експертиза.
Антикорупційна експертиза нормативно-правових актів здійснюється Міністерством юстиції України відповідно до затвердженого ним щорічного плану. Зазначена експертиза здійснюється щодо законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України в таких сферах:
- прав і свобод людини і громадянина;
- повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування;
- надання адміністративних послуг;
- розподілу і витрачання коштів державного бюджету та місцевих бюджетів; конкурсних (тендерних) процедур.
З ініціативи фізичних осіб, громадських об'єднань, юридичних осіб може проводитися громадська антикорупційна експертиза чинних нормативно-правових актів та проєктів нормативно-правових актів.
Проведення громадської антикорупційної експертизи діючих нормативно-правових актів, проєктів нормативно- правових актів, а також оприлюднення його результатів здійснюються за рахунок відповідних фізичних осіб, громадських об'єднань, юридичних осіб або інших джерел, не заборонених законодавством.
Результати антикорупційної експертизи, в тому числі громадської, підлягають обов'язковому розгляду суб'єктом видання (прийняття) відповідного акта, його правонаступником або суб'єктом, до якого перейшли відповідні нормотворчі повноваження в цій сфері.
Як вже зазначалося вище, антикорупційна експертиза, в тому числі й громадська, проводяться стосовно нормативно-правових актів.
Нормативно-правові акти – це документи, які стосуються не одного громадянина, а дія їх поширюється на багатьох громадян. До того ж такі документи мають термін дії, розрахований на досить тривалий час. До речі, вже з назви можна зробити припущення, що той чи інший документ є нормативно-правовим актом чи не є таким.
Наприклад: Правила торгівлі на ринках та торгівельних майданчиках Хмільницької міської територіальної громади та Порядок встановлення режиму роботи об’єктів торгівлі в Хмільницькій міській територіальній громаді.
Обидва ці документи стосуються необмеженого кола осіб і їх дія є досить тривалою в часі. Тобто ці документи затвердили не на один день, а ними будуть користуватися і місяць, і рік – поки не скасують в установленому порядку.
На відміну від них є рішення індивідуальної дії, які нормативно-правовими актами не є, наприклад:
- Про надання дозволу громадянину Петренку В.П. на встановлення збірно-розбірного гаража;
- Про призначення на посаду заступника голови Вінницької ОДА.
Ці рішення стосуються не багатьох осіб, а конкретних і, за своєю суттю, вони не є нормативно-правовими актами. Отже, проводити щодо них громадську антикорупційну експертизу неможливо.
Саме проведення громадської антикорупційної експертизи зводиться до пошуку в тексті документа так званих «корупціогенних чинників». Тобто таких нюансів у самому документі, які, на практиці, можуть призвести до корупції. Для кращого розуміння наведемо приклад з радянського мультфільму про Віктора Пєрєстукіна, перед яким стояла дилема, де правильно поставити кому у вислові «Стратити неможна помилувати». І від коми залежала його доля. Процедура проведення громадської антикорупційної експертизи чимось схожа на даний приклад, хоча й з дуже великою натяжкою.
Корупціогенні чинники можна умовно розділити на такі групи:
- Під адміністративним розсудом розуміється діяльність органу публічної влади щодо використання можливого варіанту поведінки, який визначений законом, на власний розсуд при прийнятті рішень, вчиненні інших дій.
- Дискреційними повноваженнями є сукупність прав та обов’язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид та зміст управлінського рішення, що приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених проєктом нормативно-правового акта.
- Прогалини правового регулювання:
- норма закону відсилає до положень інших законів чи інших нормативно-правових актів, але ці закони (інші акти) ще не набрали законної сили або взагалі не прийняті;
- норма закону відсилає до положень інших законів чи інших нормативно-правових актів, але ці закони (інші акти) втратили силу, а їм на заміну інших немає;
- норма закону відсилає до підзаконних актів, але згідно з Конституцією України (ст. 92 та ін.) відповідні державні органи не повноважні визначати такі суспільні відносини своїми актами;
- норма закону або правовий принцип, що відноситься до матеріального права, не можуть бути реалізовані, оскільки для цього не розроблено відповідної процедури (процесуальних норм, конкурсних процедур тощо).
- На відміну від прогалини юридична колізія – це «надлишок» правового регулювання, що створює суперечність (розбіжність) між положеннями двох актів законодавства, в яких регулюються одні й ті самі відносини, що може спричинити зіткнення (лат. collisio – зіткнення) двох інтересів.
- Під встановленням надмірних обтяжень для отримувачів публічних послуг слід розуміти наявність у проєктах нормативно-правових актів положень, що визначають обтяжливі умови, численні погодження, вимоги надання зайвої інформації, пакету документів тощо для реалізації особою її прав, встановлення завищених вимог до особи, яка має намір реалізувати свої суб’єктивні права чи отримати пов'язаний із ними правовий статус.
Наведемо кілька прикладів корупціогенних чинників (факторів) в нормативно-правових актах.
Ось витяг з Порядку проведення конкурсу з визначення програм (проєктів, заходів), розроблених громадськими організаціями … . До речі, цей документ затверджений Постановою КМУ.
«якщо до участі в конкурсі допущено лише одну конкурсну пропозицію чи не допущено жодної, конкурсна комісія може прийняти рішення про продовження строку подання конкурсних пропозицій».Начебто все нормально? Але як може бути на практиці… Порядком передбачено, що комісія МОЖЕ прийняти рішення, виходить, що може і не прийняти? Тобто це є не обов'язком, а можливістю.
А на практиці може виявитися все просто і банально: якщо отією однією організацією, яка подала конкурсну пропозицію, виявиться «своя» організація, яка ще й обіцяла «поділитися» з окремими членами комісії, то комісія прийме потрібне рішення, відкине, навіть за формальними ознаками всі інші пропозиції, і конкурс вважатиметься таким, що відбувся. Якщо організація «нормальна» і на компроміси не погоджується, то конкурс буде оголошено повторно.
Ще один приклад.
В Положенні про Реєстр неприбуткових установ та організацій говориться, що для того, щоб, наприклад, громадській організації отримати ознаку неприбутковості і потрапити до відповідного реєстру потрібно подати цілий пакет документів.
За результатами цього податкова має прийняти рішення про те, що організації або надають ознаку неприбутковості, або відмовляють. АЛЕ! Сам документ не містить жодного терміну, протягом якого таке рішення має бути прийняте. Чим важлива ознака неприбутковості? Все дуже просто: вона дає можливість громадській організації не сплачувати податок з прибутку. Всі організації, які зареєстровані, як юридичні особи, одразу потрапляють на загальну систему оподаткування. Тобто змушені сплачувати 15% податку від суми коштів, які потрапляють до неї на рахунки. Для того, щоб таке не відбувалася, наприклад, з грантовими коштами чи членськими внесками, і варто отримати ознаку неприбутковості та потрапити до згаданого реєстру.
Що ж може бути на практиці? Уявіть: ви подаєте документи і чекаєте... чекаєте день, два, тиждень, місяць... А рішення все немає... Вам якийсь благодійний фонд чи окремий благодійник має пожертвувати певну суму, а відсутність ознаки неприбутковості змушує вас одразу вирахувати з тієї суми 15%. Ви це прекрасно розумієте і чекаєте далі.
Проходить два місяці, терпець вривається і ви йдете до податкової. А чиновник, який відповідальний за присвоєння ознаки неприбутковості прозоро вам натякає: «звечора гроші – зранку стільці...». І головне, що ви йому не зможете пред'явити жодної претензії. Мовляв, чому ж так довго? А де написано, що має бути швидше? В документі ж терміни не вказані... І ви опиняєтеся перед вибором: або платити, або чекати, або воювати... І не факт, що хтось, не ви, не вибере перший варіант, особливо, коли кошти справді мають ось-ось надійти.
Цих чинників є багато, а також існують спеціальні методики проведення громадської антикорупційної експертизи. Але в одному матеріалі про це все розповісти дуже важко.
Цей матеріал опубліковано в рамках проєкту «Мурашник Hub»: громадська активність для змін», що реалізується громадською організацією “ПРАВО” за підтримки Європейського фонду за демократію (EED). Його зміст не обов’язково відображає офіційну позицію EED. Інформація чи погляди, висловлені у цьому матеріалі, є виключною відповідальністю його авторів.
