ВПРОВАДЖЕННЯ «ПРОЗОРРО» В ХМІЛЬНИКУ – ПІДВОДИМО ПІДСУМКИ…

У 2015 році в Україні була запроваджена система електронних закупівель ProZorro, яка була покликана зробити відкритими та прозорими закупівлі за бюджетні кошти, тим самим, виключивши корупційну складову.

Раніше, до запровадження ProZorro, закупівлі відбувалися за принципово іншою системою, яка передбачала подання значної кількості паперів, унеможливлювала проведення конкурсних торгів, була сприятливою для різних маніпуляцій, що в кінцевому результаті призводило до виникнення корупції в сфері державних закупівель.

Після того, як система закупівель ProZorro запрацювала і її прихильники, і її опоненти погодилися, що електронні торги не є панацеєю для подолання корупції в закупівлях. Утім, це дуже ефективний інструмент, який, при чесному використанні, суттєво знижує зловживання під час закупівель органами влади товарів, робіт та послуг.

Хмільник приєднався до електронної системи закупівель ProZorro з 1 травня 2016 року (для підпорогових закупівель), а вже з 1 серпня 2016 року всі закупівлі, які здійснюють органи влади та комунальні підприємства міста, що дорівнюють або які більше 10 000 гривень здійснюються через ProZorro.

Після цього в Хмільнику з’явилося багато прихильників та противників цієї системи. До нас на офіс приходили люди, які розповідали про те, що багато хто невдоволений таким станом речей, розповідали про депутатів, які навіть створили спеціально фірми для того, щоб бути причетними до витрачання бюджетних коштів, про наміри щодо скасування підпорогових закупівель через ProZorro, про бажання окремих замовників провести левову частину закупівель до 1 серпня, тобто до того часу, як ProZorro запрацює на повну потужність, і ще багато «дуже» цікавих речей.

Але система працювала, закупівлі проводилися, прихильники та невдоволені обговорювали ProZorro і в кулуарах, і навіть в сесійній залі.

Та майже всі ці дискусії були побудовані більше на емоціях, ніж на конкретних цифрах і фактах. Тому в цьому матеріалі я спробую пролити світло на результати запровадження закупівель через електронну систему ProZorro, особливо, що стосується підпорогових закупівель, показати реальну користь від цього, а також окреслити подальші кроки запровадження принципів прозорості та ефективності витрачання бюджетних коштів в Хмільнику.

Для початку розповім звідки взялася сама ідея запровадження ProZorro для підпорогових закупівель. На перший погляд законодавець розробив та затвердив досить прогресивний закон, якби не одне «але». Справа в тому, що і раніше, коли ProZorro не було, і тепер, коли воно впроваджено, закон встановлює межі, починаючи з яких замовники зобов’язані проводити торги з використанням електронних майданчиків. Для товарів і послуг це все, що вище або дорівнює 200 000 гривень, а для робіт – 1 500 000 гривень. На превеликий жаль все, що менше цих «порогів», наприклад, по старому законодавству, проводилося без будь яких торгів, з дуже великим ризиком виникнення корупції. Тому що ніхто не знав і не бачив за якою ціною, в кого саме і в якій кількості замовлялися товари, послуги чи роботи.

Як це проявлялося саме в Хмільнику? Пропоную статистику, наприклад, за 2015 рік. Одразу хочу зазначити, що ці цифри стосуються лише головних розпорядників бюджетних коштів і не враховують витрати комунальних підприємств, які здійснювалися за бюджетні кошти. А це і ремонти доріг, і ремонти ліфтів і ще багато інших «цікавих» витрат. Та для того, щоб мати уявлення про саму проблему буде досить й інформації по 5 головних розпорядниках.

Отже, загалом головними розпорядниками в 2015 році планувалося здійснити закупівлі на загальну суму 32 488 229 грн.

По конкретних розпорядниках це виглядало приблизно так:

Управління освіти:

• тендер - 7 911 934 грн. 66,99% (причому 5 116 334 грн. – за переговорною процедурою у монополістів, коли договори заключались на пряму)


• підпорогові закупівлі 3 898 998 грн. 33,01%

Виконавчий комітет:

• тендер 481 486 грн. 30,16% (тільки 2 закупівлі газ і план зонування)


• підпорогові закупівлі 1 115 113 грн. 69,84%

Управління ЖКГ та КВ:

• тендер 9 377 358 грн. 49,80% (5 116 334 грн. за переговорною процедурою у монополістів)


• підпорогові закупівлі 9 452 610 грн. 50,20%

Управління праці:

• тендер 0 грн. 0%


• підпорогові закупівлі 186 230 грн. 100%

Фінансове управління:

• тендер 0 грн. 0%


• підпорогові закупівлі 64 500 грн. 100%

Якщо підрахувати всі витрати, що мали здійснити розпорядники бюджетних коштів в 2015 році, то виявиться така картина:

• загалом планувалося здійснити закупівлі на загальну суму 32 488 229 грн.;


• через тендер (за старим законодавством) – 17 770 778 грн.;


• «підпорогові» – 14 717 451 гривень…

Тобто закупівлі на суму 14 717 451 грн., а це майже половина від всіх закупівель, а саме – 45%, знаходилося в «тіні». Законодавство жодним чином не зобов’язувало розпорядників бюджетних коштів десь оприлюднювати оголошення про такі закупівлі (щоб створити конкурентні умови, допустивши не тільки «своїх» учасників), ніхто не бачив, що саме купувалося, за якою саме ціною, в якій кількості. Тобто були створенні майже ідеальні умови для недобросовісних замовників, щоб останні отримувати свій зиск через «відкати».

Проаналізувавши ситуацію, ми з колегами вирішили, що ситуацію потрібно терміново виправляти, запроваджуючи систему ProZorro саме для підпорогових закупівель, тим більше, що законодавство цьому сприяло. Більше того: свого часу міська рада задекларувала намір запровадити принципи прозорості для підпорогових закупівель в Стратегії стійкого розвитку міста Хмільника до 2020 року, затвердивши її своїм рішенням.

Також зобов’язання запровадити принципи прозорості саме для підпорогових закупівель взяв на себе тоді ще кандидат на посаду Хмільницького міського голови Сергій Редчик, підписавши Угоду про співпрацю та солідарну публічну відповідальність.

Тому запровадження системи електронних закупівель ProZorro було цілком виважене, обґрунтоване та актуальне.

Експертами громадської організації «ПРАВО» було розроблено Порядок проведення електронних закупівель, який було затверджено рішенням виконавчого комітету. Цим рішенням всіх розпорядників та отримувачів бюджетних коштів було зобов’язано проводити закупівлі через систему ProZorro, якщо такі закупівлі підпадали під визначення «підпорогових».

До чого це призвело? Пропоную ознайомитися з результатами проведених закупівель в 2016 році з моменту запровадження ProZorro, тобто з 1 травня і до 31 грудня (окремо хочу нагадати, що з 1 травня було запроваджено ProZorro для «підпорогових» закупівель. Повноцінно система запрацювала з 1 серпня.

Отже, в 2016 році через систему ProZorro було оголошено закупівель на суму 9 110 000 гривень. Завдяки тому, що було запроваджено ProZorro, місто зекономило 1 240 000 гривень.



А от за старої системи закупівель був великий ризик, що ця сума була б витрачена до копієчки, осівши в кишенях недобросовісних замовників.

Щодо надпорогових закупівель, то, зважаючи на те, що система запрацювала лише з 1 серпня, а також на те, що замовники досить значні закупівлі проводили в липні, без ProZorro (наприклад КП «Хмільниккомунсервіс», який в липні закупив автомобіль МАЗ майже за 3 000 000 гривень), то суми, які пройшли через ProZorro виявилися значно меншими: загалом оголошено було закупівель на загальну суму 2 960 000, а сума економії склала 329 830 грн.



Таким чином загальна сума економії бюджетних коштів в Хмільнику склала 1 569 830 гривень.



Але це не єдина користь, яку отримало місто від запровадження системи електронних закупівель ProZorro.

Під час аналізу закупівель було виявлено, що в діяльності окремих замовників взагалі відсутнє таке поняття, як планування видатків: суми, які передбачалося витратити на закупівлю тих чи інших товарів, робіт чи послуг, були суттєво завищені. З яких причин – невідомо. Чи замовники свідомо завищували очікувану вартість, остерігаючись інфляції, чи абсолютно не аналізували потенційний ринок, чи свідомо закладали завищену вартість товару, враховуючи «свою» долю – невідомо. Але інколи на одній закупівлі економія складала більше, ніж 50% від запланованої ціни.

Для прикладу:

1. Замовлення послуги з технічного нагляду за виконанням будівельних робіт по об'єкту: «Будівництво частини водогону по вул. Котляревського в м. Хмільнику Вінницької області». Очікувана вартість - 37 297 гривень, а реально, завдяки ProZorro, вартість послуги склала 18 600 гривень. Тобто в очікувану вартість було закладено ціну, яка в 2 рази була більшою за реальну вартість послуги;


2. Канцелярські товари. Очікувана вартість - 16 650 гривень, а реально таку саму кількість товару вдалося купити за 7 565 гривень. Тобто в очікувану вартість було закладено ціну, яка в 2,2 рази була більшою за реальну вартість послуги;


3. Вивіска, стенди, таблички, знаки доступності. Очікувана вартість - 14 500 гривень, а реально все закупили за 5 998 гривень. В очікувану вартість було закладено ціну, яка в 2,4 рази була більшою за реальну вартість товару чи послуги;


4. Здійснення технічного нагляду за об'єктом «Реконструкція частини тротуару по вул. 1 Травня від вул. Кутузова до пам'ятника Б. Хмельницького в м. Хмільнику, Вінницької області». Очікувана вартість – 19 088 гривень, а реально послугу було закуплено за 5 999 гривень. Тобто в очікувану вартість було закладено ціну, яка майже в 3,2 рази була більшою за реальну вартість послуги.

І подібних закупівель є досить багато.

З цих прикладів можна зробити висновок, що ProZorro справді не є панацеєю від корупції, але погодьтеся, що без цієї системи оте все, про що я писав вище, не мало б жодного шансу бути виявленим і ситуація повторювалася б роками.

Якщо вже було зазначено про можливі прояви корупції на вищеописаних закупівлях, то думаю, що варто конкретніше зупинитися на прикладах, як можна «надурити» ProZorro. Щиро сподіваюся, що наші хмільницькі замовники не візьмуть це на озброєння))).

Найпоширенішим зловживанням з боку замовників є неконкурентні умови проведення торгів, коли вимоги участі прописуються «під свого» постачальника. Або навпаки — дається досить розмитий опис товару, з якого не зрозуміло, що потрібно замовнику.

Інколи у підприємців вимагаються такі довідки, які можуть надати лише певні фірми. Чи навпаки — замовник дає нечіткі формулювання щодо необхідної документації, а пізніше виключає з торгів «не своїх» постачальників.

Також є випадки, коли вже після електронних торгів переможцю телефонують від замовника і пропонують «закріпити перемогу», натякаючи на «відкат». Якщо переможець відмовляється, його викидають з торгів у зв’язку з невідповідністю технічним вимогам тендеру. Інколи замовники взагалі скасовують торги, якщо їм не подобаються всі учасники.

Окремі замовники інколи вимагають велику кількість довідок з різних державних установ. Тоді підприємцям просто не вистачає часу, щоб їх зібрати і їх просто дискваліфікують.

Також бувають випадки, коли замовники часто маніпулюють з прийманням товару, аби затягнути час розрахунку і таки отримати свій відсоток «за послуги».

Так, все це можливо. Але, є одне «але»: всі ці та інші махінації можна буде виявити завдяки системі ProZorro, причому «в два кліки». Тому що вся тендерна документація, всі протоколи засідань тендерного комітету, всі рішення про кваліфікацію чи відхилення учасників, всі угоди будуть опубліковані на ProZorro. І будь хто: чи представник правоохоронних органів, чи депутат міської ради, чи журналіст, чи громадський активіст зможе переглянути всі ці документи і вжити відповідних заходів, якщо буде виявлено якесь порушення.

Варто зазначити, що багато скептиків зазначають, що через застосування ProZorro є великий ризик поставки невідповідного товару. Одразу хочу зазначити, що такий ризик є завжди, навіть якщо ProZorro взагалі не використовується. Шахраїв, на превеликий жаль, вистачає. І ProZorro тут насправді ні до чого.

На мою думку саме недостатній рівень професіоналізму організаторів закупівель впливає на якість товарів, робіт та послуг. Замовники часом не мають достатнього досвіду, щоб якісно прописати документацію конкурсних торгів, правильно визначити класифікацію необхідного товару та на належному рівні проконтролювати постачальників. Це сприяє перемозі недобросовісних постачальників, які не можуть виконати вимоги тендеру і тим самим завдають бюджету збитків. Іншими словами, якщо написати в тендерній документації, що вам потрібне масло, то вам запропонують досить широкий спектр – від вершкового до машинного. А якщо ви зазначите, що вам потрібно саме вершкове масло, відповідного ГОСТу, з наявним сертифікатом якості, то ризик, що вам привезуть щось інше буде суттєво мінімізовано. Це, звичайно, не зовсім коректний приклад, але погодьтеся, що велика доля правди в ньому таки є.

Окремо хочу зупинитися на планах на майбутнє щодо забезпечення прозорості та ефективності використання бюджетних коштів. На мою думку діяльність має бути в таких напрямках:

• супровід всього процесу. Я переконаний, що ми стикатимемося з проблемами, які не можна було передбачити під час розробки відповідного Порядку закупівель. Інколи виникатимуть ситуації, які просто не передбачені затвердженими документами. І варто зазначити, що такі ситуації вже виникали: наслідком було те, що до Порядку проведення підпорогових закупівель вже 5 разів вносилися зміни, для того, щоб адаптувати сам Порядок до конкретних ситуацій. І я переконаний, що такі ситуації виникатимуть ще неодноразово, що потребуватиме від нас оперативного реагування;


• запровадження системи ризик-менеджменту на основі ризик індикаторів ProZorro в діяльності замовників. Цей процес має здійснюватися з використанням модулів аналітики bi.prozorro.org та bipro.prozorro.org, які дають можливість аналізувати закупівлі на всіх їх стадіях – від планування до виконання контракту (від аналізу та порівняння планів закупівель і очікуваної вартості, до моніторингу оплат, фактичних поставок на місця тощо);


• розробка та впровадження системи планування витрат з врахуванням результатів проведення попередніх закупівель, що дасть можливість використовувати кошти міського бюджету більш ефективно;


• проведення навчання для замовників з метою підвищення їх професійних якостей;


• запровадження громадського контролю за здійсненням закупівель та систематичне висвітлення його результатів.

На завершення я хочу подякувати всім, хто доклав значних зусиль для того, щоб в Хмільнику витрачання бюджетних коштів стало більш прозорішим та ефективнішим, зокрема міському голові Сергію Редчику, екс-заступнику міського голови пані Любов Гамак, керуючому справами виконкому пану Ігорю Павлюку, бухгалтеру міського управління освіти пані Сніжані Сосновській. Окрема подяка друзям і колегам Володимиру Плахотнюку, Тарасу Носальському та Володимиру Шереметі. Прошу вибачення в тих, кого, через неуважність, не згадав і хочу всім вам подякувати за те, що доклали значних зусиль для того, щоб зробити закупівлі в місті більш прозорими та ефективними.

Віталій Дорох

Голова Ради

громадської організації «ПРАВО»