Ефективність діяльності місцевих рад: чи справді винна система виборів?
06.05.2010
12 травня Верховна Рада України планує провести парламентські слухання на тему «Реформування законодавства України про місцеві вибори в інтересах територіальних громад». Так як наша організація, починаючи з 2007 року, займається моніторингом виконання передвиборних обіцянок місцевими організаціями політичних партій, а також окремо – питаннями прозорості, відкритості та, головне – підзвітності місцевих депутатів в місті Хмільнику та Хмільницькому районі, то в мене виникло бажання висловити свою думку щодо цієї теми.
Більшість невдоволених теперішньою системою виборів приводять, як приклад її неприйнятності для місцевих рад, неспроможність діючої системи забезпечити в повній мірі дотримання вищеперерахованих критеріїв оцінки ефективності роботи місцевої влади. Іншими словами – в усіх негараздах місцевого самоврядування винна тільки система виборів. Але можливо є якісь інші причини, що впливають на ефективність роботи народних обранців місцевого ґатунку?
Вважаю ,що непотрібно знайомити читачів з самими поняттями «мажоритарна» та «пропорційна» системи виборів, а також визначатися з головними перевагами та недоліками кожної (змішану систему пропоную не розглядати, так як в основному дискусії розгортаються навколо двох вищезгаданих систем виборів).
Ефективність виборчої системи, як і ефективність будь-якого закону визначається кількома чинниками: власне «якістю» чи змістом цих законів, а також їх соціальною легітимністю: рівнем сприйняття цього закону громадянами як справедливих, та спрямованих на позитивне вирішення існуючих проблем.
Але є ще один досить вагомий чинник, необхідний для ефективного функціонування будь-якого закону чи виборчої системи – принцип «соціальної солідарності», під якою розуміється готовність брати на себе конкретні права та головне – обов’язки…
На думку Олександра Віннікова (Мережа розвитку європейського права), в Україні дуже поширене явище, котре можна описати як «правовий фетишизм», коли за основу береться хибне уявлення, що досить вписати норми в акт законодавства – і етика та вчинки громадян зміняться автоматично. Але на практиці виявляється, що правові норми здатні регулювати тільки наслідки поведінки суб’єкта, а власне поведінку суб’єкта визначає індивідуальна та групова етика…
А тепер спробуємо відслідкувати весь «шлях» кандидата в депутати, з моменту формування списків, - до його обрання та власне роботи в місцевій раді,з метою визначення, на якому ж етапі відбувається «збій» системи, що призводить до невідповідності принципам відкритості, прозорості та підзвітності, а також негативно впливає власне на виконання депутатами своїх передвиборних програм (за умови обрання депутатів за пропорційною системою)...
Ще перед висуванням кандидатів до списку та затвердженням цього списку на з’їзді чи конференції місцевої організації політичної партії чи блоку, партійцям варто взяти до уваги (а деякі політичні сили навіть мають такі вказівки зверху), що осіб, які є спеціалістами в усіх галузях практично немає. Отож, формування списку відбувається чи мало б відбуватися з врахуванням цієї особливості. Як наслідок, до списку кандидатів окремої політичної сили ,принаймні до першої п’ятірки, мали б увійти представники певних професій, які чудово розбираються кожен в своїй сфері, знають її проблеми, усвідомлюють можливість їх вирішення на місцевому рівні тощо. Для прикладу це могли б бути:
1. Працівник медицини;
2. Освітянин;
3. Соціальний працівник;
4. Спеціаліст, який розбирається в ЖКГ;
5. Підприємець.
Список приблизний й кожна політична сила формує його на власний смак… Після того, (чи до того) як сформується список, варто розробити передвиборну програму, яка сформована за участю вищеперерахованих фахівців та висвітлювала б проблеми міста чи району, а також шляхи їх вирішення. На мою думку, досить нормальний та ефективний механізм. Після формування списку, написання та затвердження передвиборної програми лишається «пройти» в раду та виконати написане. Кожен депутат зі списку працював би в своїй сфері, пропонував свої варіанти вирішення проблем та обіцянок передбачених в програмі… Як на мене, досить нормальний механізм, який, до речі, «працює» в інших країнах… То де ж цей чинник, що так впливає на ефективність діяльності місцевих рад? Але давайте по-порядку…
Пропустимо процес агітації та власне голосування й продовжимо з моменту, коли кандидата вже обрано до місцевої ради й він гордо може сказати – «Я ДЕПУТАТ!!!». От тут якраз й починається щось таке, що заважає нормально працювати депутатам при обранні за пропорційною системою. З власного досвіду скажу, що зазвичай визначають завантаженість депутатів за основним місцем роботи, робота депутата на безоплатній основі, неможливість звітування через відсутність закріплення депутата за окремим округом (як при мажоритарній системі), занадто висока заполітизованість, неможливість самовисування кандидата, непоодинокі випадки, коли депутат навіть не проживає на території адміністративної одиниці тощо.
Щодо заполітизованості та неможливості стати депутатом без належності до списку конкретної партії – згоден. Але щодо проживання кандидата за межами міста чи навіть району… Яка, на Вашу думку норма закону чи виборчої системи взагалі, окрім бажання самих партійців, спонукала районний осередок Народного Союзу «Наша Україна» «поставити» пана Миколу Катеринчука першим у списку до Хмільницької районної ради на виборах 2006 року? Наскільки мені відомо, він не проживає на території району… В цьому випадку спрацював принцип – головне, щоб потягнув за собою якнайбільше голосів… До речі, схожий випадок також зі списком Хмільницької районної організації СПУ…
Якщо говорити про завантаженість народних обранців чи роботи депутата на безоплатній основі, то така ж ситуація була б і за мажоритарної системи. До речі про завантаженість. Кожен депутат місцевої ради може мати до чотирьох помічників-консультантів, які суттєво б «зменшили» навантаження депутата: працювали б з кореспонденцію, вели б прийом громадян, консультували б депутата з питань, в яких він не досить добре розбирається тощо. Передбачаю реакцію скептиків, мовляв, а де ж набрати стільки народу? А як на Вашу думку, за рахунок чого кандидати «пройшли» в раду? Правильно, за рахунок підтримки виборців. Натяк зрозумілий? До того ж кожна політична сила говорить про свою потужність, в більшості випадків виходячи з кількості членів своєї партії… От Вам і невикористаний ресурс кожної політичної сили… А тепер питання, чи в повній мірі використовується цей ресурс? Так отож…
Щодо закріплення за певним округом, неможливості звітування чи незнання виборцями «свого» депутата, то тут справи виглядають так…
Якщо уважно ознайомитись з статтею 16 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», то можна знайти таке: депутат місцевої ради періодично, але не рідше одного разу на рік, зобов’язаний звітувати про свою роботу перед виборцями відповідного виборчого округу. Згідно Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», багатомандатний виборчий округ для виборів, наприклад, депутатів міської ради, має межі, що збігаються з межами відповідного міста (частина 3 стаття 17 розділ 3).Тобто Закон визначає, що виборчим округом є вся територія міста.
Я більш ніж впевнений, що якби звіт відбувався за умови обрання депутата за мажоритарною системою, то послухати про «конкретність та ефективність його депутатської діяльності» прийшли б і громадяни, які голосували за його опонента, тобто за іншого кандидата. Якщо для депутатів місцевих рад це є неприйнятним, то тут можливі три варіанти: або проводити вибори за радянською системою, коли є тільки одна кандидатура і за неї голосує 100% виборців, або перемогти чесно з 100%-им результатом (що в принципі неможливо, причому не «перемогти», а «чесно»), або сортувати виборців на «своїх» та «чужих»…
На мою думку, не велика біда, якщо депутат від БЮТу прозвітує перед громадянином, який голосував за місцеву організацію Партії Регіонів. Головне, щоб було бажання… тим більш що і ті, і ті є «виборцями відповідного виборчого округу».
Проблему «незвітування» депутатів місцевих рад багато хто вбачає в відсутності в законодавстві чіткого механізму звітності. На мою думку це не є занадто великою проблемою. В Законі України «Про статус депутатів місцевих рад» також не передбачено механізмів, які регламентують деякі питання діяльності депутатських груп, питання створення та діяльності депутатських фракцій. Всі ці механізми визначаються регламентом місцевої ради. Чому б не передбачити в регламенті місцевої ради, чи прийняттям іншого нормативно-правового акту механізм звіту депутатів? На мою думку це не було б порушенням чинного законодавства. Напроти – це сприяло б кращому виконанню депутатами місцевої ради своїх обовязків.
В моїй практиці були також запевнення та «роз’яснення», що депутат, за пропорційної системи виборів, не повинен чи не може звітувати. В таких випадках я зазвичай привожу статті закону, які зобов’язують депутатів тримати звіт перед виборцями, одночасно пропонуючи опонентам назвати статтю закону, яка їм це робити забороняє. Поки що ніхто не наважився…
Якщо говорити за Хмільницьку міську раду, то свого часу була навіть спроба вирішити це питання.
В міськрайонній газеті «Життєві обрії» від 6 червня 2008 року було розміщено статтю «Депутати йдуть в округи». Приводжу цитату з цієї статті:
«Міський виборчий блок політичних партій «Блок Юлії Тимошенко» задля налагодження зв’язку депутатів з виборцями та вирішення питань життєдіяльності мешканців територіальної громади (тут на мою думку хтось перемудрував з формулюванням. Життєдіяльність мешканців і життєдіяльність територіальної громади – це трішки різні поняття, які потрібно розрізняти. Прим. авт.) прийняте рішення про закріплення депутатів міської ради від «БЮТ» за відповідними округами». І далі йдуть прізвища кожного «бютівці» з переліком закріплених за ним вулиць. Але чому тільки БЮТ? В міській раді 35 депутатів. «бютівців» - 17. 35 мінус 17 дорівнює 18. Тобто 18 депутатів міської ради в округи не пішли, як ото запевняє стаття. До речі «бютівців» в раді 17, а закріплених за округами, згідно публікації, тільки 15… Без округів залишились чомусь 2депутати від БЮТ. А саме - Дунаєв Віталій Лук’янович та Шевчук Сергій Васильович. Тобто 18 плюс ще 2 – 20. 20 депутатів Хмільницької міської ради залишились осторонь цього процесу. Звичайно, депутати від БЮТУ не мають впливу на депутатів від ПППУ чи НСНУ. Але це питання можна було винести на сесію, аби спільно розробити якийсь механізм співпраці (всіх !!!) депутатів з виборцями.
До речі, стаття містить тільки перераховані елементи. Тобто вступну частину, яку ми привели повністю, та перелік прізвищ депутатів з назвами закріплених вулиць. І все. Уважний читач вже напевно зрозумів, що ми маємо на увазі. В публікації зовсім не має ні контактів, ні графіка прийому, а ні самого місця прийому. Тобто БЮТ, пішовши в округи, зовсім не дав громадянам можливості там з ними зустрітися. Можливо помилку буде виправлено. Наприклад в новій публікації буде вказано місце та час прийому, а також якісь координати депутатів, куди виборець може звернутися, можливо на округах будуть розповсюджені листівки… Але поки що такому розподілу, без вищезгаданих елементів «гріш ціна в базарний день»… Зараз про цей розподіл вдало забули.
Можна довго перераховувати всі можливості, які не в повній мірі використовуються депутатами місцевих рад. Можна довго сперечатися про недоліки чи переваги тієї чи іншої виборчої системи. Але на мою думку, будь-яка виборча система – це лише механізм, який дозволяє кандидату стати депутатом…
А що ж далі? Чому ж «маємо те, що маємо?». Можливо, якщо говорити про ефективність діяльності місцевих рад, зокрема про їх відкритість, прозорість, підзвітність та виконання обіцянок, спрацьовує щось інше, що зовсім не залежить від системи виборів?
Опираючись на все вищевикладене, дозволю собі зробити певний висновок, що ефективність діяльності органів місцевого самоврядування та виконання передвиборних обіцянок місцевими обранцями не стільки залежить від виборчої системи, скільки від наявності вже згаданої мною «соціальної солідарності», як готовності брати на себе конкретні права та, що головне – обов’язки окремими особами чи групами, задіяними в процесі формування органів місцевого самоврядування, в нашому випадку – окремими депутатами та місцевими організаціями політичних партій, а також членами територіальних громад…
Більшість невдоволених теперішньою системою виборів приводять, як приклад її неприйнятності для місцевих рад, неспроможність діючої системи забезпечити в повній мірі дотримання вищеперерахованих критеріїв оцінки ефективності роботи місцевої влади. Іншими словами – в усіх негараздах місцевого самоврядування винна тільки система виборів. Але можливо є якісь інші причини, що впливають на ефективність роботи народних обранців місцевого ґатунку?
Вважаю ,що непотрібно знайомити читачів з самими поняттями «мажоритарна» та «пропорційна» системи виборів, а також визначатися з головними перевагами та недоліками кожної (змішану систему пропоную не розглядати, так як в основному дискусії розгортаються навколо двох вищезгаданих систем виборів).
Ефективність виборчої системи, як і ефективність будь-якого закону визначається кількома чинниками: власне «якістю» чи змістом цих законів, а також їх соціальною легітимністю: рівнем сприйняття цього закону громадянами як справедливих, та спрямованих на позитивне вирішення існуючих проблем.
Але є ще один досить вагомий чинник, необхідний для ефективного функціонування будь-якого закону чи виборчої системи – принцип «соціальної солідарності», під якою розуміється готовність брати на себе конкретні права та головне – обов’язки…
На думку Олександра Віннікова (Мережа розвитку європейського права), в Україні дуже поширене явище, котре можна описати як «правовий фетишизм», коли за основу береться хибне уявлення, що досить вписати норми в акт законодавства – і етика та вчинки громадян зміняться автоматично. Але на практиці виявляється, що правові норми здатні регулювати тільки наслідки поведінки суб’єкта, а власне поведінку суб’єкта визначає індивідуальна та групова етика…
А тепер спробуємо відслідкувати весь «шлях» кандидата в депутати, з моменту формування списків, - до його обрання та власне роботи в місцевій раді,з метою визначення, на якому ж етапі відбувається «збій» системи, що призводить до невідповідності принципам відкритості, прозорості та підзвітності, а також негативно впливає власне на виконання депутатами своїх передвиборних програм (за умови обрання депутатів за пропорційною системою)...
Ще перед висуванням кандидатів до списку та затвердженням цього списку на з’їзді чи конференції місцевої організації політичної партії чи блоку, партійцям варто взяти до уваги (а деякі політичні сили навіть мають такі вказівки зверху), що осіб, які є спеціалістами в усіх галузях практично немає. Отож, формування списку відбувається чи мало б відбуватися з врахуванням цієї особливості. Як наслідок, до списку кандидатів окремої політичної сили ,принаймні до першої п’ятірки, мали б увійти представники певних професій, які чудово розбираються кожен в своїй сфері, знають її проблеми, усвідомлюють можливість їх вирішення на місцевому рівні тощо. Для прикладу це могли б бути:
1. Працівник медицини;
2. Освітянин;
3. Соціальний працівник;
4. Спеціаліст, який розбирається в ЖКГ;
5. Підприємець.
Список приблизний й кожна політична сила формує його на власний смак… Після того, (чи до того) як сформується список, варто розробити передвиборну програму, яка сформована за участю вищеперерахованих фахівців та висвітлювала б проблеми міста чи району, а також шляхи їх вирішення. На мою думку, досить нормальний та ефективний механізм. Після формування списку, написання та затвердження передвиборної програми лишається «пройти» в раду та виконати написане. Кожен депутат зі списку працював би в своїй сфері, пропонував свої варіанти вирішення проблем та обіцянок передбачених в програмі… Як на мене, досить нормальний механізм, який, до речі, «працює» в інших країнах… То де ж цей чинник, що так впливає на ефективність діяльності місцевих рад? Але давайте по-порядку…
Пропустимо процес агітації та власне голосування й продовжимо з моменту, коли кандидата вже обрано до місцевої ради й він гордо може сказати – «Я ДЕПУТАТ!!!». От тут якраз й починається щось таке, що заважає нормально працювати депутатам при обранні за пропорційною системою. З власного досвіду скажу, що зазвичай визначають завантаженість депутатів за основним місцем роботи, робота депутата на безоплатній основі, неможливість звітування через відсутність закріплення депутата за окремим округом (як при мажоритарній системі), занадто висока заполітизованість, неможливість самовисування кандидата, непоодинокі випадки, коли депутат навіть не проживає на території адміністративної одиниці тощо.
Щодо заполітизованості та неможливості стати депутатом без належності до списку конкретної партії – згоден. Але щодо проживання кандидата за межами міста чи навіть району… Яка, на Вашу думку норма закону чи виборчої системи взагалі, окрім бажання самих партійців, спонукала районний осередок Народного Союзу «Наша Україна» «поставити» пана Миколу Катеринчука першим у списку до Хмільницької районної ради на виборах 2006 року? Наскільки мені відомо, він не проживає на території району… В цьому випадку спрацював принцип – головне, щоб потягнув за собою якнайбільше голосів… До речі, схожий випадок також зі списком Хмільницької районної організації СПУ…
Якщо говорити про завантаженість народних обранців чи роботи депутата на безоплатній основі, то така ж ситуація була б і за мажоритарної системи. До речі про завантаженість. Кожен депутат місцевої ради може мати до чотирьох помічників-консультантів, які суттєво б «зменшили» навантаження депутата: працювали б з кореспонденцію, вели б прийом громадян, консультували б депутата з питань, в яких він не досить добре розбирається тощо. Передбачаю реакцію скептиків, мовляв, а де ж набрати стільки народу? А як на Вашу думку, за рахунок чого кандидати «пройшли» в раду? Правильно, за рахунок підтримки виборців. Натяк зрозумілий? До того ж кожна політична сила говорить про свою потужність, в більшості випадків виходячи з кількості членів своєї партії… От Вам і невикористаний ресурс кожної політичної сили… А тепер питання, чи в повній мірі використовується цей ресурс? Так отож…
Щодо закріплення за певним округом, неможливості звітування чи незнання виборцями «свого» депутата, то тут справи виглядають так…
Якщо уважно ознайомитись з статтею 16 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», то можна знайти таке: депутат місцевої ради періодично, але не рідше одного разу на рік, зобов’язаний звітувати про свою роботу перед виборцями відповідного виборчого округу. Згідно Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», багатомандатний виборчий округ для виборів, наприклад, депутатів міської ради, має межі, що збігаються з межами відповідного міста (частина 3 стаття 17 розділ 3).Тобто Закон визначає, що виборчим округом є вся територія міста.
Я більш ніж впевнений, що якби звіт відбувався за умови обрання депутата за мажоритарною системою, то послухати про «конкретність та ефективність його депутатської діяльності» прийшли б і громадяни, які голосували за його опонента, тобто за іншого кандидата. Якщо для депутатів місцевих рад це є неприйнятним, то тут можливі три варіанти: або проводити вибори за радянською системою, коли є тільки одна кандидатура і за неї голосує 100% виборців, або перемогти чесно з 100%-им результатом (що в принципі неможливо, причому не «перемогти», а «чесно»), або сортувати виборців на «своїх» та «чужих»…
На мою думку, не велика біда, якщо депутат від БЮТу прозвітує перед громадянином, який голосував за місцеву організацію Партії Регіонів. Головне, щоб було бажання… тим більш що і ті, і ті є «виборцями відповідного виборчого округу».
Проблему «незвітування» депутатів місцевих рад багато хто вбачає в відсутності в законодавстві чіткого механізму звітності. На мою думку це не є занадто великою проблемою. В Законі України «Про статус депутатів місцевих рад» також не передбачено механізмів, які регламентують деякі питання діяльності депутатських груп, питання створення та діяльності депутатських фракцій. Всі ці механізми визначаються регламентом місцевої ради. Чому б не передбачити в регламенті місцевої ради, чи прийняттям іншого нормативно-правового акту механізм звіту депутатів? На мою думку це не було б порушенням чинного законодавства. Напроти – це сприяло б кращому виконанню депутатами місцевої ради своїх обовязків.
В моїй практиці були також запевнення та «роз’яснення», що депутат, за пропорційної системи виборів, не повинен чи не може звітувати. В таких випадках я зазвичай привожу статті закону, які зобов’язують депутатів тримати звіт перед виборцями, одночасно пропонуючи опонентам назвати статтю закону, яка їм це робити забороняє. Поки що ніхто не наважився…
Якщо говорити за Хмільницьку міську раду, то свого часу була навіть спроба вирішити це питання.
В міськрайонній газеті «Життєві обрії» від 6 червня 2008 року було розміщено статтю «Депутати йдуть в округи». Приводжу цитату з цієї статті:
«Міський виборчий блок політичних партій «Блок Юлії Тимошенко» задля налагодження зв’язку депутатів з виборцями та вирішення питань життєдіяльності мешканців територіальної громади (тут на мою думку хтось перемудрував з формулюванням. Життєдіяльність мешканців і життєдіяльність територіальної громади – це трішки різні поняття, які потрібно розрізняти. Прим. авт.) прийняте рішення про закріплення депутатів міської ради від «БЮТ» за відповідними округами». І далі йдуть прізвища кожного «бютівці» з переліком закріплених за ним вулиць. Але чому тільки БЮТ? В міській раді 35 депутатів. «бютівців» - 17. 35 мінус 17 дорівнює 18. Тобто 18 депутатів міської ради в округи не пішли, як ото запевняє стаття. До речі «бютівців» в раді 17, а закріплених за округами, згідно публікації, тільки 15… Без округів залишились чомусь 2депутати від БЮТ. А саме - Дунаєв Віталій Лук’янович та Шевчук Сергій Васильович. Тобто 18 плюс ще 2 – 20. 20 депутатів Хмільницької міської ради залишились осторонь цього процесу. Звичайно, депутати від БЮТУ не мають впливу на депутатів від ПППУ чи НСНУ. Але це питання можна було винести на сесію, аби спільно розробити якийсь механізм співпраці (всіх !!!) депутатів з виборцями.
До речі, стаття містить тільки перераховані елементи. Тобто вступну частину, яку ми привели повністю, та перелік прізвищ депутатів з назвами закріплених вулиць. І все. Уважний читач вже напевно зрозумів, що ми маємо на увазі. В публікації зовсім не має ні контактів, ні графіка прийому, а ні самого місця прийому. Тобто БЮТ, пішовши в округи, зовсім не дав громадянам можливості там з ними зустрітися. Можливо помилку буде виправлено. Наприклад в новій публікації буде вказано місце та час прийому, а також якісь координати депутатів, куди виборець може звернутися, можливо на округах будуть розповсюджені листівки… Але поки що такому розподілу, без вищезгаданих елементів «гріш ціна в базарний день»… Зараз про цей розподіл вдало забули.
Можна довго перераховувати всі можливості, які не в повній мірі використовуються депутатами місцевих рад. Можна довго сперечатися про недоліки чи переваги тієї чи іншої виборчої системи. Але на мою думку, будь-яка виборча система – це лише механізм, який дозволяє кандидату стати депутатом…
А що ж далі? Чому ж «маємо те, що маємо?». Можливо, якщо говорити про ефективність діяльності місцевих рад, зокрема про їх відкритість, прозорість, підзвітність та виконання обіцянок, спрацьовує щось інше, що зовсім не залежить від системи виборів?
Опираючись на все вищевикладене, дозволю собі зробити певний висновок, що ефективність діяльності органів місцевого самоврядування та виконання передвиборних обіцянок місцевими обранцями не стільки залежить від виборчої системи, скільки від наявності вже згаданої мною «соціальної солідарності», як готовності брати на себе конкретні права та, що головне – обов’язки окремими особами чи групами, задіяними в процесі формування органів місцевого самоврядування, в нашому випадку – окремими депутатами та місцевими організаціями політичних партій, а також членами територіальних громад…
